我國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展過程中，一些工業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾生活需要而興建，其中某些設(shè)施可能會(huì)對其周圍的自然環(huán)境、公眾健康與經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)等造成損害，因此周邊公眾對其強(qiáng)烈抵制而導(dǎo)致鄰避問題的產(chǎn)生。這些引發(fā)鄰避問題的設(shè)施稱為鄰避設(shè)施。核設(shè)施作為一種鄰避設(shè)施，公眾對其具有相當(dāng)?shù)目謶侄a(chǎn)生強(qiáng)烈的鄰避情結(jié)。

2016 年，連云港核循環(huán)項(xiàng)目因公眾的鄰避活動(dòng)而導(dǎo)致擱淺，在中國一些地區(qū)新建的核設(shè)施也屢次遭遇不同規(guī)模的鄰避活動(dòng)，因此面對國內(nèi)鄰避活動(dòng)的不斷高漲，核行業(yè)要達(dá)成又好又快健康發(fā)展，需要從業(yè)人員了解鄰避設(shè)施的特性，對相關(guān)鄰避活動(dòng)問題進(jìn)行深入研究，探析鄰避設(shè)施選址的困境及其成因，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助政府和企業(yè)應(yīng)對核設(shè)施鄰避問題的挑戰(zhàn)。

鄰避問題受多方面因素影響

國外學(xué)者對鄰避問題研究始于二十世紀(jì)七十年代末，厄黑爾于 1977 年首次提出了“鄰避”(NIMBY，NotIn My Back Yard，不要在我家后院)的概念。鄰避的內(nèi)涵可以概括為擬建鄰避設(shè)施周邊公眾出于維護(hù)自身利益或某種價(jià)值觀(如反核主義者)采取的集體行動(dòng)，來達(dá)到阻止鄰避設(shè)施在自己所在社區(qū)修建的目的。這些行動(dòng)包括各種體制內(nèi)或體制外的手段和方式，如政治請?jiān)浮⒃V訟、聽證會(huì)、游行、罷工等。早期鄰避設(shè)施選址是個(gè)純粹的技術(shù)問題，主要由技術(shù)專家主導(dǎo)進(jìn)行科學(xué)論證，但隨著民主化浪潮高漲，公眾參與公共決策的訴求增加、渠道增多，因此一些國家不斷改進(jìn)選址模式，進(jìn)行了較為成功的實(shí)踐探索。

西方國家學(xué)者從選址策略、政策工具、影響鄰避活動(dòng)強(qiáng)弱因素等方面進(jìn)行了廣泛研究，并進(jìn)行了 20 多年的實(shí)踐，得出了一系列值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

選址策略：西方國家早期采用了稱為“決定-宣布-辯護(hù)”(Decide-Announce-Defend，DAD)模式的選址策略，主要特征是為了避免公眾反對，采用專家決策的秘密封閉選址策略。但隨著各種鄰避設(shè)施選址失敗案例越來越多(包括核行業(yè)美國尤卡山項(xiàng)目、英國高放庫項(xiàng)目等)，各國開始了反思，提出了兩種新的選址策略：“市場或交易型選址”和“自愿/參與/伙伴關(guān)系”(Engage-Deliberate-Decide，EDD)。“市場或交易型選址”方式是通過市場機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、補(bǔ)償來促成社區(qū)對鄰避設(shè)施的接納;“自愿/參與/伙伴關(guān)系”方式以充分的公眾對話和辯論基礎(chǔ)上的自愿選址為特點(diǎn)。

政策工具：所謂的政策工具主要指政府和企業(yè)決策者使用的一系列方法以確保鄰避設(shè)施的成功興建。當(dāng)前西方國家鄰避設(shè)施選址采用的政策工具主要有影響緩解政策和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這兩種方式。

影響因素：國外的研究表明鄰避問題的強(qiáng)弱與 9 個(gè)方面的因素相關(guān)：

補(bǔ)償方式;

相關(guān)方對設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知;

選址決策策略;

設(shè)施運(yùn)營者的被信任度;

成本收益不均衡造成的“公平性”;

設(shè)施本身需求度;

個(gè)人的社會(huì)壓力;

公民責(zé)任心;

個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。

這些因素中“個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素”、“公民責(zé)任心”和“個(gè)人的社會(huì)壓力”屬于設(shè)施決策者(政府/企業(yè))無法影響的客觀存在。“補(bǔ)償方式”和“公平性”屬于政策工具作用的范圍，而“設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”、“選址決策策略”、“相關(guān)方對設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”、“設(shè)施本身需求度”是 4 個(gè)與企業(yè)或政府活動(dòng)相關(guān)的影響鄰避活動(dòng)強(qiáng)弱的主要因素。

過于依賴 DAD 選址策略部分項(xiàng)目的社會(huì)必要性也待商榷通過對江門核燃料產(chǎn)業(yè)園、彭澤核電、連云港核循環(huán)等案例研究結(jié)合國內(nèi)其他行業(yè)案例分析(如廈門、寧波、大連 PX 項(xiàng)目)，并與國外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)我國鄰避問題有如下幾個(gè)明顯的特征：

一是，我國鄰避設(shè)施選址基本都采取了 DAD 模式。受傳統(tǒng)項(xiàng)目投資體制的約束，反式荷蘭拍賣等市場交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關(guān)系”(EDD)方式在國內(nèi)沒有開展的先例。

二是，迫于追求 GDP 的壓力，地方政府在項(xiàng)目選址過程中扮演了運(yùn)動(dòng)員(招商引資)與裁判員(對項(xiàng)目審查)的雙重角色，公眾質(zhì)疑政府的獨(dú)立性和公正性。

三是，企業(yè)重視與地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系維護(hù)，對于公共關(guān)系維護(hù)較弱，在面對公眾的鄰避活動(dòng)中處于被動(dòng)的地位。

結(jié)合西方學(xué)者的研究框架，從與企業(yè)或政府活動(dòng)相關(guān)的“設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”、“選址決策策略”、“相關(guān)方對設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”、“設(shè)施本身需求度”四個(gè)因素來看，國內(nèi)鄰避設(shè)施選址有如下特點(diǎn)：

第一，從“信任度”這個(gè)因素來看，當(dāng)前我國地方政府和部分行業(yè)主管部門的公信力下降，公眾對政府的不信任嚴(yán)重影響了鄰避設(shè)施公眾溝通的效果。環(huán)保部門在發(fā)展部門面前話語權(quán)不夠強(qiáng)，形成了公眾對于環(huán)評(píng)走形式的印象。同時(shí)，無論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)在公眾中形成獲益者的形象，企業(yè)安全事故不斷，各種丑聞充斥著媒體，較差的企業(yè)形象導(dǎo)致部分公眾溝通效果不佳。

第二，從“選址決策程序”這個(gè)因素來看，我國過于依賴 DAD 選址策略。根據(jù)國外研究成果來看，只有以新加坡為代表的模式(集權(quán)結(jié)合高效而嚴(yán)格的監(jiān)管)才適宜使用這一策略。從程序本身的技術(shù)性角度來看，一些選址活動(dòng)中存在著違規(guī)的情況，遞交審批的文件存在虛假內(nèi)容;部分選址活動(dòng)沒有考慮跨越行政區(qū)域的影響;選址程序執(zhí)行中的不公正都成為鄰避活動(dòng)支持者反對項(xiàng)目的理由。

第三，從“設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”這個(gè)因素來看，我國公眾對核電發(fā)展的接受性和支持力歷來明顯偏低，特別是福島事故發(fā)生后，核電安全成為關(guān)注熱點(diǎn)，公眾對于核電的可接受性更急劇下降。此外，公眾溝通需要長期持續(xù)才能起效，短暫的公眾溝通可能起到反效果。

第四，從“設(shè)施本身需求度”這個(gè)因素來看，我國的部分項(xiàng)目存在選址決策科學(xué)性問題，以廈門石化和彭州石化的案例為例，根據(jù)環(huán)保部門的評(píng)估，這些廠址屬于選址不當(dāng)，不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。從設(shè)施修建的社會(huì)必要性來看，部分項(xiàng)目來源于當(dāng)?shù)?GDP 增長的要求，是否符合當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的社會(huì)需求和民生需求并未進(jìn)行深入研究，引起公眾反對在意料之中。

▲近日廣西防城港核電有限公司披露，防城港核電一期工程兩臺(tái)在運(yùn)機(jī)組保持平穩(wěn)運(yùn)行，多項(xiàng)安全和業(yè)績指標(biāo)達(dá)到世界優(yōu)秀水平，2017年全年實(shí)現(xiàn) 上網(wǎng)電量117.8億千瓦時(shí)。

除了共性問題核設(shè)施面臨

其他行業(yè)所沒有的困境

工程性措施：工程性措施的核心是保證執(zhí)行嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國以核行業(yè)為代表的部分行業(yè)的安全標(biāo)準(zhǔn)比照國際標(biāo)準(zhǔn)建立，具有較高的安全裕量，但我國很多企業(yè)包括大型企業(yè)在內(nèi)，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)建筑施工質(zhì)量差，同時(shí)生產(chǎn)運(yùn)行中屢次發(fā)生大型安全生產(chǎn)事故，經(jīng)過各種媒體的廣泛報(bào)道，導(dǎo)致公眾對企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn)的可靠性持懷疑態(tài)度。此外，一些外部災(zāi)害導(dǎo)致的事故，如福島核事故，也讓公眾懷疑相關(guān)行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)是否足夠。

制度性緩解：在現(xiàn)行體制下我國較依賴DAD選址策略。為了應(yīng)對這種模式的弊端，地方政府采用了一些如發(fā)放宣傳冊、聽證會(huì)等公眾溝通方式進(jìn)行緩解，但收效不太明顯。相關(guān)法定公眾參與活動(dòng)反而引發(fā)和加劇鄰避活動(dòng)(如江門龍灣項(xiàng)目)。主要原因在于對于危險(xiǎn)鄰避設(shè)施的公眾溝通難度估計(jì)不足，提前量不夠，溝通的范圍也過于局限在小范圍居民中間。

經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償：我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要著眼于土地相關(guān)的征地補(bǔ)償，對于因設(shè)施的負(fù)外部性造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償尚未形成一種系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。很多項(xiàng)目傾向于事后補(bǔ)償，如核保險(xiǎn)等措施，較少系統(tǒng)性分析和考慮其他類型的補(bǔ)償手段。例如因靠近高危險(xiǎn)鄰避設(shè)施引發(fā)的地產(chǎn)價(jià)值折損，人員心理影響等因素。

特殊性困境：我國核設(shè)施除上文所討論的共性因素外，其自身還面臨一些其他行業(yè)所沒有的困境。首先，公眾長期對核技術(shù)存在廣泛的誤解，社會(huì)輿論對核設(shè)施形成了污名化傾向。一些媒體的錯(cuò)誤報(bào)道，使公眾將核武器與民用核設(shè)施混為一談，夸大核事故后果。

其次，核設(shè)施由于選址直到最后建成的審批周期長，部分廠址沒有得到行政機(jī)構(gòu)或企業(yè)強(qiáng)有力地保護(hù)，導(dǎo)致后續(xù)鄰避問題的發(fā)生。

而且，核設(shè)施建設(shè)可能面臨跨行政區(qū)域的影響。現(xiàn)行選址建設(shè)模式下，項(xiàng)目業(yè)主一般只與項(xiàng)目所在地的省市政府進(jìn)行密切溝通，與受影響區(qū)域的省市政府較少進(jìn)行直接溝通。

亟需改善公眾溝通的方式方法

鑒于當(dāng)前我國鄰避問題的現(xiàn)狀，建議我國在核設(shè)施選址過程中逐步采用如下策略。

一是，加快在市場交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關(guān)系”(EDD)方式上的研究，充分吸收國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步開展相關(guān)試點(diǎn)積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二是，制定核設(shè)施公眾溝通的標(biāo)準(zhǔn)化策劃方案，如包括溝通的社區(qū)范圍、社區(qū)溝通具體步驟、意見收集方法、意見評(píng)估方法等，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對設(shè)施選址每一階段得到的公眾反饋進(jìn)行跟蹤分析，并提出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和對策。

三是，當(dāng)前各種選址研究專題報(bào)告文本普通公眾較難以理解，建議將各種選址研究專題報(bào)告轉(zhuǎn)化為公眾能理解的文本，同時(shí)環(huán)評(píng)及各種選址專題報(bào)告逐步全文向公眾公開。

四是，行業(yè)層面能夠統(tǒng)一策劃，在國家主流媒體和地方主流媒體投放宣傳片、公益廣告，各核電集團(tuán)合作開展去核設(shè)施“污名化”運(yùn)動(dòng)，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)核電。與各大眾媒體保持長期合作溝通，經(jīng)常性與媒體從業(yè)人員溝通，加強(qiáng)對媒體從業(yè)人員核相關(guān)知識(shí)的培育，定期或不定期發(fā)布有利于核行業(yè)正面宣傳的信息。

五是，當(dāng)前國內(nèi)開展了公眾對于核安全認(rèn)知度的問卷調(diào)查，但從樣本年齡分布和地域分布兩個(gè)維度來看，樣本的代表性有限。由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素不同，導(dǎo)致其對核設(shè)施及各種政策工具的態(tài)度和認(rèn)識(shí)也有一定的差異。因此，建議集合行業(yè)的力量，在結(jié)合傳統(tǒng)調(diào)查方式基礎(chǔ)上充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)手段設(shè)計(jì)合理的調(diào)查方法，在廠址(包括潛在廠址)所在行政區(qū)域開展具有廣泛代表性的大樣本調(diào)查，形成全國性數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行全國范圍內(nèi)的比較分析，使企業(yè)能夠從鄰避的角度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

六是，在企業(yè)層面，對于意向廠址所在地，組織成立專職溝通小組，挨家挨戶地拜訪社區(qū)居民，講解興建核設(shè)施的目的和益處，希望附近居民能感受到企業(yè)的誠意。鼓勵(lì)和支持公眾對廠址選址和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)督。

七是，企業(yè)組織專門隊(duì)伍對潛在廠址區(qū)域的公眾進(jìn)行調(diào)研，初步評(píng)估公眾對設(shè)施負(fù)外部性的關(guān)注焦點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果策劃有針對性和詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，并通過與公眾或利益相關(guān)方進(jìn)行非正式溝通獲得反饋。

八是，行業(yè)或企業(yè)層面對各備選廠址保護(hù)狀況進(jìn)行定期勘查，并出具定期跟蹤報(bào)告，組織開發(fā)公眾溝通的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)相關(guān)同行評(píng)估工作的開展。

(作者單位：環(huán)保部核電安全監(jiān)管司)